Ныне действующая Конституция Республики Южная Осетия, как известно, была принята как Основной Закон государства всенародным голосованием в апреле 2001 года. Вызвано это было не только тем, что и тогда многочисленные изменения, вносимые в первую Конституцию на протяжении семи лет, почти на 80 процентов изменили ее содержание в худшую сторону, но и тем, что из текста нашего Основного Закона исчез целый ряд важных принципов и норм международного права, за которые голосовал народ Южной Осетии 2 ноября 1993 года.
Верховный Совет РЮО, несмотря на огромные трудности, все же учитывал, что принятие Конституции путем референдума придаст содержащимся в ее тексте принципам и нормам международного права более весомое правовое наполнение и наивысшую легитимность, которая достигается путем подготовки и принятия Конституции при активном участии и учете мнения народа и его полномочных представителей в законодательном органе государственной власти.
Хотелось бы сделать упрек в адрес авторов вносимых во многом необоснованных, изменений, и напомнить, что история конституционного развития 90-х годов нас ничему не научила, вследствие чего повторяются те же серьезные ошибки, которые привели тогда к фактическому перевороту конституционного строя в республике, позволившему, путем внесения изменений в Конституцию, обеспечить переход в стране к президентской форме правления, не получив на это согласие народа.
Сегодня опять то же самое. Вместо того, чтобы подготовить и принять одобренную народом новую Конституцию признанной Республики Южная Осетия, с 2001 года вносятся в нее все новые и новые изменения без учета мнения народа.
В связи с этим в настоящем правовом обзоре простым языком мной изложены предложения и выводы, которые имеют двоякую цель: во-первых, разъяснить населению значение Конституции в жизни государства и его народа, а во-вторых, обосновать необходимость подготовки и принятия Конституции Республики Южная Осетия в ее новой редакции, конечно же, после всенародного обсуждения и одобрения.
Настоящим текстом автор не претендует на полноту раскрытия всех сторон Конституции, на глубину научных выводов, а в меру своих скромных правовых знаний изложил лишь то, что по его мнению может быть полезно в работе над совершенствованием Конституции РЮО и всей нашей правовой системы.
Конституция - это нормативный правовой акт учредительного характера и высшей юридической силы, которая утверждает основы государственного и конституционного строя посредством принятия Основного Закона государства всенародным голосованием граждан страны.
Конституция Республики Южная Осетия, как и во многих других цивилизованных странах, имеет свою внутреннюю структуру и состоит из трех частей: преамбула (введение), основная часть (главы, статьи), заключительные и переходные положения.
Преамбула – это вводная часть Конституции, обозначающая идеологическую сущность страны, его основные целевые характеристики и перспективы развития государства и общества.
Цели и принципы, провозглашенные народом Республики Южная Осетия в преамбуле, должны лежать в основе конституционных норм всех статей, пронизывать все содержание Основного Закона республики. Преамбула не содержит правовых норм, однако она имеет существенное значение для понимания смысла многих его статей, поскольку именно в вводной части указаны основания и обстоятельства, послужившие поводом для принятия Конституции и как бы предопределившие ее содержание. Вот поэтому преамбула имеет и юридическое значение, состоящее в том, что все положения и требования, изложенные далее в основной части Конституции, должны соответствовать целям и принципам, указанным в преамбуле.
Поскольку именно в вводной части указаны основания и причины, послужившие поводом для провозглашения суверенной Республики Южная Осетия, то в преамбуле следовало, прежде всего, подчеркнуть приверженность народа Южной Осетии памяти своих предков, передавших нам любовь и уважение к родному Отечеству, веру в свободу, в добро и справедливость. Это положение закрепило бы не только преемственность многих поколений, боровшихся за независимость Южной Осетии, но и преемственность исторически сложившейся судьбы осетинского народа в борьбе за становление суверенной государственности. Об этом же говорили Генеральный прокурор РЮО на заседании «круглого стола» в 2013 году, а также представители Российской академии правосудия, оценивая содержание Конституции РЮО.
Включение же в преамбулу таких основополагающих положений, как утверждение незыблемости демократических основ государства, обеспечение зашиты прав и свобод человека, стремление к достижению благополучия и процветания Республики Южная Осетия, вывело наш народ к осознанию себя полноправной частью мирового сообщества, что непременно следовало бы добавить в преамбулу. Никто в мире, в том числе и великая Россия, за нас заявлять об этом не будет.
Важнейшей частью Конституции Республики Южная Осетия, состоящей в целом из девяти глав и заключительных и переходных положений является глава первая, посвященная характеристике основ конституционного строя, где изложены главные принципы организации государства в его соотношении с личностью и гражданским обществом.
Нормы данной главы имеют наивысшую юридическую силу, поскольку они учреждают такие отношения, которые оказывают влияние не только на последующие нормы Конституции, но и на содержание всех законодательных и подзаконных актов РЮО. При этом основы конституционного строя, включенные в главу первую, тесно взаимосвязаны, не отделимы друг от друга, и только в совокупности обеспечивают главные характеристики государства, закрепленные в тексте Основного Закона республики.
Правовые нормы Конституции РЮО содержат три основных положения о форме государства, утверждающих, что Республика Южная Осетия является суверенным демократическим правовым государством. Вместе с этим Конституция должна содержать ещё и характеристику о системе государственного устройства.
Суверенитет государства – это неотъемлемое свойство государства самостоятельно и независимо от других стран осуществлять свои функции на своей территории, решать все вопросы государственной и общественной жизни как внутри страны, так и на международной арене. Для независимого государства это обязательное условие для его международной правосубъектности.
Особое место в обеспечении подлинного суверенитета Южной Осетии и дальнейшей судьбы ее народа занимает "Декларация о государственном суверенитете Республики Южная Осетия", принятая 10-го августа 1990 года и ставшая основой для провозглашения Республики Южная Осетия 20-го сентября 1990 года и для принятия первой Конституции РЮО 2-го ноября 1993-го года.
Международное право считает суверенитет страны нормой, предполагающей верховенство и самостоятельность государственной власти на своей территории и независимость в международном общении, а также необходимым качественным признаком государства, характеризующим его конституционно-правовой статус. В Конституции РЮО такая ее характеристика изложена не до конца.
Не до конца раскрыто в Конституции РЮО и понятие правовое государство. В международном праве таким государством характеризуется государство, которое во всей своей деятельности полностью подчиняется и соблюдает Конституцию и нормы международного права, где главной целью государство считает обеспечение прав и свобод простых граждан, а также строительство развитого гражданского общества. Эта цель в главе первой Конституции РЮО не провозглашена.
Конституционное утверждение нами Республики Южная Осетия правовым государством является пока перспективной нормой, определяющей один из главных ориентиров общественного развития нашей молодой республики. Вместе с тем наличие в Конституции РЮО нормы - стать правовым государством, имеет очень большое значение для создания в стране правовой системы, соответствующей принципам и нормам международного права.
В теории международного конституционного права под общепризнанными нормами и принципами понимаются нормы, принципы и иные правовые положения, получившие признание международного сообщества, а также обязательства, принимаемые на себя независимыми государствами при заключении международных договоров. Международные нормы о правовом государстве и международные договоры призваны оказывать определяющее влияние на весь комплекс правовых и экономических отношений в системе личность-общество-государство.
Международные договоры РЮО, наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, являются в соответствии с действующей Конституцией РЮО составной частью правовой системы республики. Они заключаются от имени республики уполномоченными государственными органами либо главой государства с целью осуществления правового регулирования отношений Южной Осетии с зарубежными странами и международными организациями.
Международные договоры РЮО приобретают обязательную юридическую силу на всей территории республики только после официального признания, одобрения органами государственной власти и ратификации депутатами Парламента РЮО. В случае расхождения нормы республиканского закона либо иного нормативного акта с положениями международного договора, в котором участвует Республика Южная Осетия, или с общепризнанными нормами международного права, то применяются правила, установленные этими международными нормами или договорами.
Признание на конституционном уровне приоритета норм международного права и международных договоров перед республиканскими законами имеет большое значение для интеграции Республики Южная Осетия в мировое сообщество. Включение общепризнанных международно-правовых норм в правовую систему РЮО значительно расширяет возможности защиты прав и свобод человека и гражданина в стране. Обращаясь в суд или правоохранительные органы, в том числе в зарубежные, за защитой своих прав и законных интересов, граждане и юридические лица могут ссылаться и на международные правовые нормы.
При принятии своих решений суды и иные правоохранительные органы могут также обосновать свою позицию общепризнанными принципами международного права и нормами международных договоров.
Тем не менее верховенство и высшая юридическая сила Конституции Республики Южная Осетия и ее прямое действие на всей территории республики остаются необходимым условием обеспечения статуса правового демократического государства.
Верховенство Конституции в международном праве означает прежде всего высшую значимость всех тех положений и требований, которые изложены в Основном Законе государства и обеспечивают соответствие ей всех действующих законов и других нормативных и политико-правовых актов данной страны. Правовые положения, не соответствующие Конституции, не имеют юридической силы и подлежат отмене.
Прямое же действие Конституции означает, что ее правовые нормы и положения подлежат применению на всей территории Республики Южная Осетия, независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих эти нормы статей законов и иных нормативных правовых актов.
Вся первая глава Конституции Республики Южная Осетия посвящена, как известно, основам государственного строя РЮО, но в ней, к сожалению, не до конца раскрыта суть государственного устройства. Дело в том, что в соответствии с международным правом государственную власть невозможно эффективно осуществлять, если не разграничены полномочия и предметы ведения между центральными органами исполнительной власти и местными исполнительно-распорядительными органами городов и районов и само это правовое положение не подтверждено Конституцией и соответствующим законом.
Государственная власть – это сформированное и организованное в стране высшее руководство делами общества со стороны государства и его структурные органы власти. Суть руководящей роли органов, осуществляющих государственную власть, состоит в принятии законодательных и иных актов Республики Южная Осетия, имеющих государственно-обязательную силу, реализация которых обеспечивается организационно-контрольными мероприятиями, а при необходимости и методами принуждения, на всей территории республики.
В отличии от органов, осуществляющих государственную власть, местные органы государственного управления и самоуправления принимают решения и нормативные правовые акты, имеющие свое действие лишь на территории соответствующего административного образования (город, район).
В соответствии с принципами международного конституционного права Основной Закон республики должен содержать целый набор государственных моделей развития страны и специальные механизмы, которые позволили бы учитывать совершенствование общественно-политической и социально-экономической практики, не вмешиваясь в содержание конституционных принципов, регулируемых специальными законами.
Одной из значимых особенностей Конституции РЮО является тот факт, что в случае приведения ее текста в соответствие с нормами международного права она может стать своего рода долгосрочным стратегическим планом содействия выполнению всех намечаемых программ социально- экономического развития и, одновременно, правовым инструментом строительства полноправного международно-признанного государства. С этой точки зрения Стратегия социально-экономического развития на период до 2030 года, принятая Парламентом является пока ничем не подкрепленным конституционно документом. Дело в том, что формула "Республика Южная Осетия – суверенное демократическое правовое государство", провозглашенная в статье 1 Конституции РЮО, по-прежнему пока остается в значительной степени целью, а не констатацией свершившегося факта.
Государственная власть в правовом государстве не является абсолютной. Это обусловлено не только верховенством конституционного права, но и тем, как организована эта государственная власть, в каких формах и какими органами она осуществляется. Для того, чтобы предотвратить возникновение авторитарной абсолютной власти, не связанной правовыми нормами, в Конституции демократического государства закрепляется фундаментальный принцип организации государственной власти – принцип разделения властей между законодательными, исполнительными и судебными органами государства. Этот принцип был выработан мировой практикой развития демократических правовых государств.
Принцип разделения властей означает, что в стране ни Президенту, ни одному из трех государственных органов не принадлежит вся государственная власть в полном объеме, что каждая из властей действует самостоятельно и не должна вмешиваться в полномочия другой ветви власти. Такое разграничение направлено на то, чтобы удержать власть от возможных злоупотреблений, чтобы государственный механизм не был поражен "вирусом" борьбы между властями за фактическое единоличное первенство в стране.
И все же верховное положение в государстве, в том числе и у нас в стране, занимает законодательная власть (Парламент РЮО), поскольку именно этот орган власти принимает все законодательные акты, обязан осуществлять контроль за их исполнением, обеспечивать верховенство законов в обществе и их толкование. Что касается исполнительной власти, в лице Правительства РЮО и его органов управления, то они занимаются непосредственной реализацией правовых норм и решений, принимаемых законодателем и главой государства. Судебная же власть, в лице Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, призвана охранять конституционное право и правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто бы их ни совершал.
Правосудие в РЮО должно осуществляться только судебными органами посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного и арбитражного судопроизводства. Следует учитывать, что безусловное соблюдение принципа разделения властей в международном праве признается неотъемлемым признаком демократического правового конституционного государства.
Республика Южная Осетия провозглашена демократическим государством со дня своего рождения в сентябре 1990 года. В международном праве это означает, что в ее Конституции должны быть закреплены и соблюдаться все международно-правовые принципы и нормы, характеризующие демократические основы конституционного строя. К сожалению, некоторые важные принципы и положения, характеризующие демократический режим, в действующей Конституции РЮО, принятой 8 апреля 2001 года, не нашли свое отражение пока и сегодня.
Демократический политический режим означает, что власть в государстве осуществляет народ, признанный единственным источником власти, а каждый отдельный гражданин участвует в управлении государственными и общественными делами. При этом в стране реально обеспечиваются такие важные принципы и нормы демократического гражданского общества, как верховенство Конституции и законов, приоритет прав и свобод человека перед правами и интересами государства, разделение и самостоятельность полномочий всех ветвей государственной власти, организация местного самоуправления, обеспечивающего народовластие как непосредственно, так и через государственные и местные представительные органы.
Важными составляющими демократической Конституции являются также социальный и светский характер государственного устройства, экономическое и идеологическое многообразие, многопартийность в обществе и реальность прописанных в ней норм.
Реальность норм Основного Закона республики – это один из важных правовых принципов, который обеспечивается безусловным выполнением всех заявленных политических обязательств и социально-экономических программ, всесторонней защитой прав и свобод человека и гражданина, подлинным народовластием и другими конституционными требованиями. При этом реальной считается Конституция, которая не только гарантирует, но и обеспечивает соблюдение законности всеми органами и гражданами независимо от занимаемой должности и положения в обществе.
Конституция должна не просто утверждать демократический характер государственного устройства, но и закреплять и содействовать осуществлению высших форм непосредственной демократии - народовластию и законному проведению референдумов и свободных выборов. С точки зрения народовластия грубейшим нарушением международного права является неконституционный акт Парламента РЮО четвертого и пятого созывов о приостановлении действия главы VIII Конституции об организации местного самоуправления - как народовластие, за которое 2001 году проголосовало большинство избирателей.
Конституционное признание нашего народа носителем суверенитета и единственным источником власти в стране конечно же характеризирует Республику Южная Осетия - как государство с демократическим режимом. Народ осуществляет свою власть непосредственно путем прямого волеизъявления через референдумы и свободные выборы. Но эта характеристика не является единственной и достаточной для признания Конституции демократической.
Референдум – это форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений посредством голосования граждан страны, обладающих правом на участие в референдуме. Инициатива проведения референдумов может исходить только от граждан страны через избранных ими представительных органов, кроме всенародного конституционного референдума, вопросы которого могут быть вынесены на голосование только Президентом РЮО. Учитывая, что в первую, вторую и девятую главы поправки могут быть внесены только путем всенародного голосования, следовало бы дополнить Конституцию положением о том, что эти нормы, принятые референдумом, могут быть изменены последующим референдумом.
Не меньшее значение для раскрытия содержания народовластия имеют свободные выборы. Свободные выборы – это способ формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления и наделения полномочиями должностных лиц путем прямого волеизъявления граждан страны. Выборными органами в Республике Южная Осетия являются Президент РЮО, Парламент РЮО и Советы депутатов местного самоуправления. Впрочем, "Европейская хартия местного самоуправления", принятая 15 октября 1985 года Советом Европы, считает целесообразным, когда и руководители местных исполнительно-распорядительных органов назначаются тоже выборным путем.
Говоря подробнее, народовластие (волеизъявление) в конституционном праве означает не только право граждан на участие в референдумах и свободных выборах, но и в проведении сходов, собраний, митингов, шествий, демонстраций, а также право граждан на свободное обращение со своими проблемами во властные структуры и в органы местной власти как лично, так и через представительные выборные органы страны.
К сожалению, избиратели в течение более десяти лет лишены такой возможности из-за их неизбрания до сих пор по вине депутатов Парламента четвертого и пятого созывов, в исключительную компетенцию которых входили вопросы подготовки и принятия закона о выборах депутатов местного самоуправления, назначение самих выборов и организация подлинного народовластия через Советы депутатов в административно-территориальных единицах РЮО.
Как уже было отмечено выше, важнейшее место в правовой системе Республике Южная Осетия должны занимать статьи, изложенные в первой главе Конституции. Они носят базовый характер, дают нам ориентиры для формирования не только всех остальных разделов Конституции, но и многих законов и нормативных правовых актов РЮО, принимаемых с целью раскрытия требований Основного Закона как подзаконные акты.
Надо учитывать, что внесение любых изменений и дополнений в Конституцию РЮО влечет за собой необходимость внесения поправок в соответствующие законы. Поэтому задача всех государственных органов, обладающих конституционным правом законодательной инициативы, прежде всего Президента Республики Южная Осетия - как гаранта Конституции, обеспечить ее стабильность.
Стабильность Конституции – это международный принцип, который не только не исключает возможность внесения изменений в Основной Закон республики, но и предполагает приведение его в соответствие с новыми условиями социальной действительности, с реалиями общественно-политической ситуации внутри страны и вокруг нее.
Казалось бы, статьи Конституции РЮО надежно защищены требованиями главы девятой самого Основного Закона республики от возможных попыток по чей-либо инициативе внести изменения в принятый народом текст в угоду сиюминутной политической конъюнктуре. При крайней необходимости любое изменение или дополнение в Конституцию следовало вносить, главным образом, с целью совершенствования деятельности органов государственной власти, органов государственного управления и местного самоуправления, повышения их ответственности за должный порядок в стране, за состояние намечаемых социально-экономических и инвестиционных программ, а также с целью укрепления обратной связи между обществом и государством.
В действительности же многочисленные изменения в Конституции были в основном вызваны организационными и структурными перестройками в республике и, соответственно, перераспределением полномочий органов власти, а большинство населения и сегодня не знает все то, что было сотворено с той Конституцией Республики Южная Осетия, за которую они голосовали на референдуме в 2001 году, принимая свой Основной Закон.
Приведу лишь несколько примеров такой беспечности и равнодушия наших парламентариев. Как могли депутаты Парламента проголосовать за проект Конституционного закона, который им был предложен в ноябре 2008 неким Большаковым и внести изменения в действующую Конституцию, занявших почти две страницы газеты "Южная Осетия", во многом противоречащих нормам международного права? Как могли проголосовать они также за проект Конституционного закона "О Правительстве Республики Южная Осетия", в котором статус и полномочия Президиума Правительства были выше статуса самого Правительства? И, наконец, как могли депутаты согласиться с Указом бывшего Президента Республики Южная Осетия от 24.08.2009 года, которым были одновременно упразднены 7 министерств и 8 разных ведомств, а их функциональные государственные обязанности переданы Министерству экономического развития РЮО? Отсюда и провал во всех отраслях экономики.
Результат этих и других подобных решений – это многомиллионные потери денежных средств, выделенных нашей республике как помощь на восстановительные работы.
Особое место среди основ конституционного строя Республики Южная Осетия, изложенных в главе первой Конституции, занимают безусловно принципы осуществления внутренней и внешней политики государства. Здесь приоритет принадлежит четкому определению основных направлений экономической политики страны и раскрытию важнейших путей ее реализации. К сожалению, и эти направления в Конституции обозначены не полностью.
Чтобы успешно стартовать от нынешней стадии «восстановление» (разрушенного войной хозяйства) к стадии «развитие» (по всем направлениям) в соответствии с принятой в качестве закона «Стратегией социально-экономического развития Республики Южная Осетия до 2030 года», следует привести в надлежащее положение всю правовую базу республики, в первую очередь Конституцию РЮО, которая должна стать подлинным юридически оформленным, всенародно одобренным вновь, общегосударственным «проектом» строительства экономически самодостаточной Республики Южная Осетия, документом активно содействующим выполнению намеченной долгосрочной социально-экономической программы нашей страны.
Для успешной реализации утвержденной программы восстановления и развития экономики Республики Южная Осетия нужны новые подходы, нужна свобода экономической деятельности на всей ее территории и, особенно, эффективная правовая система, обеспечивающая юридическую полезность принимаемых решений, содействующих ускоренному развитию республики.
Сначала именно в Конституции должны прозвучать важнейшие положения экономической политики страны, потому что экономическая роль современных демократических правовых государств сводится в основном к установлению юридических правил осуществления экономической деятельности, поощрению социально значимых форм этой деятельности и, наоборот, к разумному ограничению некоторых ее видов, наносящих вред государству и его населению.
Свобода экономической деятельности – как фундамент социально ориентированной рыночной экономики, основывается на юридическом признании государством равенства прав хозяйствующих субъектов, неприкосновенности их собственности, свободы договорных отношений, беспрепятственности осуществления гражданских прав, гарантированности их судебной защиты.
Государство обязано законодательно закрепить правовое регулирование экономической и предпринимательской деятельности, финансовую поддержку малого и среднего бизнеса – основы развития экономики страны. Экономические отношения в республике должны базироваться на многообразии форм собственности и их правовой защите. Конституцией и соответствующим законом должны быть установлены юридические гарантии для свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, где четко должны быть изложены также положения, запрещающие таможенные барьеры на территории РЮО, введение какие-либо пропусков или разрешений на ввоз и вывоз товаров. При этом одним из основных принципов экономического взаимодействия должна стать всесторонняя поддержка со стороны органов государственной власти процесса формирования и функционирования единого экономического и правового пространства как внутри страны, так и с РФ и ее субъектами в сфере свободной торговли, банковской деятельности и в других направлениях, без чего невозможна полноценная экономическая интеграция.
Конституция РЮО, с целью содействия рыночной экономике, значительно усиливает правовой статус частной собственности, излагая ее признание и защиту в разделе об основах конституционного строя. При этом речь не идет об ее исключительном и привилегированном положении, а только о равном правовом уровне защиты частной и других форм собственности. Государство должно активно поддерживать как государственный реальный сектор экономики, так и развитие малого и среднего бизнеса.
Демократический режим требует также обеспечения в стране социальной направленности государственного устройства. Основной задачей социального государства, находящегося в центре гражданского общества, является служение личности и обществу. Социальным международное право считает такое государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности, поддерживает социальный мир в обществе, обеспечивая баланс интересов различных социальных слоев и групп населения в стране.
Социальное государство призвано создавать людям прожиточный минимум, охранять наемный труд, заботиться об образовании, культуре, семье и здравоохранении, постоянно улучшать социальное обеспечение, создавать равные условия и возможности для самореализации каждого члена общества.
Все сказанное выше, должно было быть изложено четче и в Конституции РЮО и в законах, особенно вопросы экономики.
Конституция РЮО закрепила отношения к земле и природным ресурсам как к социальной основе жизнедеятельности ее граждан, что фактически обуславливает особый порядок их использования, отличающийся от порядка владения, пользования и распоряжения другими объектами собственности своей социальной направленностью. Провозглашение же земли и природных ресурсов достоянием народа означает конституционное требование к эффективному использованию и охране природных богатств страны. При этом использование природных ресурсов и земли допускается только при условии строгого соблюдения экологического и земельного законодательства, устанавливающих нормы охраны окружающей природной среды. К сожалению, и это важное положение не нашло отражение в Основном Законе нашей республики, а это очень важно, так как государство обязано постоянно принимать меры по предотвращению экологически вредной деятельности, осуществлять меры по оздоровлению и защите природной окружающей среды на всей территории Республики Южная Осетия. Наличие в Конституции строгих правовых требований в этой сфере деятельности могло бы заставить органы государственной и местной власти активизировать работу по социальной защите населения, а также в сфере пропаганды защиты окружающей природной среды.
Международное право считает свободу идеологий в демократических странах тоже одним из важных принципов, характеризирующих демократические основы государственного строя. Под идеологией в конституционном праве понимается система правовых, политических, философских, религиозных и иных взглядов на социальную действительность, на личность, общество и государство, их взаимоотношения, на место личности в обществе, на пути и перспективы общественного развития.
Правовое государство не может устанавливать в качестве государственной или обязательной какую-либо одну идеологию. Демократический режим в государстве, наоборот, требует возводить в ранг основ конституционного строя принцип идеологического многообразия, который означает право личности, социальной группы, политических партий и иных общественных объединений:
1) беспрепятственно разрабатывать теории, взгляды и идеи об экономическом, политическом, правовом и ином устройстве государства;
2) пропагандировать свои законные взгляды и идеи;
3) разрабатывать программные документы идеологического характера и законопроекты, предусматривающие правовые нормы по совершенствованию социального и политического строя в стране;
4) публично защищать свои идеологические воззрения;
5) требовать по суду устранения препятствий прав у граждан на идеологическую деятельность.
Государство не может навязывать гражданам свою единую надуманную идеологию, заставлять изучать и пропагандировать ее идеи. Оно должно только анализировать идеологическое многообразие и поощрять его разумные течения.
Признание правовым демократическим государством политического многообразия и многопартийности является по существу неотъемлемым продолжением признания идеологического многообразия в стране, так как именно на основе общности идеологий люди создают общественные объединения, в том числе политические партии, которые активно участвуют в политическом процессе, выражая интересы основных социальных групп населения. Исходя из этого конституционного принципа, государство обязано гарантировать многопартийность и равенство всех политических партий перед законом, независимо от их программных целей и задач, если их идеи и действия не вступают в противоречие с политической линией и действующим законодательством Республики Южная Осетия.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в программе и уставе общественного объединения (политической партии). Запрету подлежат общественные объединения, антигосударственные цели и действия, которых направлены на:
а) насильственное изменение основ конституционного строя;
б) нарушение территориальной целостности РЮО;
в) подрыв безопасности государства;
г) создание незаконных вооруженных формирований;
д) разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Круг причин, по которым создание и деятельность подобных объединений не допускается – это не прихоть конституционных положений РЮО, а требования Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года.
Неоднократные или грубые нарушения конституционных норм является также основанием для ликвидации даже зарегистрированного ранее общественного объединения и запрета судом его дальнейшей деятельности.
Государство, провозглашенное демократическим и правовым, не может не носить светский характер, не может навязывать своим гражданам обязательную государственную религию или обязательный отказ от религии. В светском государстве церковь отделена от государства, а это значит, что религиозные нормы и правила не устанавливаются государством в качестве обязательных, им обеспечивается лишь равенство всех перед законом, независимо от отношения к религии и убеждений человека.
Принцип светского характера государства означает обеспечение гражданам гарантий свободы совести и свободы вероисповедания. Религиозные объединения не выполняют функции государственных органов, не участвуют в выборах в органы государственной и местной власти, не могут выдвигать кандидатов на выборные должности и агитировать за них, не могут участвовать в деятельности политических партий, не вправе оказывать им материальную и иную помощь, а в государственной судебной системе должны отсутствовать какие-либо особые религиозные суды и нормы религиозных законов.
Светский характер государства не означает, что оно никак не взаимодействует с религиозными объединениями. Государство осуществляет правовое регулирование реализации гражданами права на свободу вероисповедания. Религиозные объединения являются в демократических государствах частью гражданского общества.
Вместе с тем в Конституции РЮО не нашло отражение ограничение прав тех религиозных объединений, которые нарушают действующее законодательство. Здесь имеются в виду разного рода религиозные секты, развернувшие на территории республики свою антигосударственную политику в ущерб соблюдению православия и традиционных осетинских верований и обычаев.
Таким образом, из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что провозглашение Республики Южная Осетия суверенным демократическим правовым государством будет соответствовать требованиям норм международного права лишь в том случае, если Конституция РЮО будет наполнена реальным содержанием основных международных принципов конституционного строя и будут соблюдаться:
а) народовластие (местное самоуправление);
б) верховенство конституционного права;
в) разграничение властей;
г) разделение полномочий и предметов ведения между властями;
д) государственный суверенитет;
е) вхождение в мировое сообщество;
ж) признание прав и свобод человека в качестве высшей ценности государства и, если Основной Закон Республики будет обеспечивать такие принципы организации жизни гражданского общества, как:
з) свобода экономической деятельности;
и) социальный характер государственной деятельности;
к) идеологическое и политическое многообразие;
л) светский характер государственного устройства;
м) равноправие различных форм собственности и т. д.
Все положения, излагаемые в последующих разделах Основного Закона не должны противоречить перечисленным в первой главе основам конституционного строя, так как непосредственно вытекают их них.
Нормы главы II Конституции Республики Южная Осетия устанавливают общие принципы правового статуса человека и гражданина, перечень гражданских (личных), политических, социально-экономических и культурных прав человека, основные гарантии их реализации, а также некоторые важнейшие обязанности граждан. Положения данной главы развивают и утверждают на территории РЮО общепризнанные международные нормы в области прав человека, изложенные во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, где человек, его права и свободы признаются высшей ценностью государства, имеют фундаментальный характер по отношению к другим законодательным и правовым актам каждой страны. Именно поэтому положения и нормы изложенные во второй главе Конституции РЮО, тоже не могут быть изменены в обычном порядке, реализуя законодательную инициативу через Парламент РЮО, а только путем принятия решения на всенародном референдуме.
Международное право провозгласило, что «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах». Поскольку ни государство, ни иной субъект власти не даруют человеку принадлежащие ему от рождения права, то, разумеется, никто не имеет права их отнимать. Именно неотъемлемость и неотчуждаемость основных прав и свобод человека являются одними из важных принципов основ правового статуса личности. При этом равноправие в обществе, как важнейший принцип правового статуса личности, должно быть провозглашено в Основном Законе республики – как равенство всех граждан перед законами и судом.
Государство обязано гарантировать равенство прав и свобод человека независимо от любых других обстоятельств. Речь идет о защите таких основополагающих ценностей, как жизнь человека, его достоинство, свобода и неприкосновенность личности. Охрана перечисленных основных прав и свобод граждан тоже является обязанностью государства.
Под достоинством личности понимается осознание самим человеком и окружающими его людьми факта обладания им высокими нравственными и интеллектуальными качествами. Неприкосновенность личности заключается в том, что никто не вправе насильственно ограничить свободу человека, посягать на его жизнь, здоровье, честь, достоинство, духовную и нравственную свободу, против воли воздействовать на психику, осуществлять за ним наблюдение, задерживать, заключать под стражу и содержать под стражей. Все эти действия обоснованно можно осуществлять только по решению суда. Право же на свободу означает, что человек может свободно располагать своим свободным временем, свободно пользоваться своими правами, выбирать любой вид и меру поведения в рамках Конституции и законов. Не случайно Конституция РЮО постоянно напоминает, что незнание закона не освобождает человека от ответственности за его несоблюдение.
Такие существенные ограничения свободы и личной неприкосновенности человека, как арест, заключение под стражу, содержание под стражей, может применять только суд на законных основаниях, связанных с защитой интересов личности, общества и государства. Все эти и некоторые другие нормы, содержащие широкую систему гарантий от необоснованных действий государственных чиновников и правоохранительных органов, должны быть установлены в Конституции РЮО по аналогии с законодательством Российской Федерации.
Учитывая, что принятие в Республике Южная Осетия соответствующих собственных кодексов, регламентирующих административное, уголовное, арбитражное, трудовое и иное гражданское законодательство – это дело далекого будущего, следовало бы статьи Конституции, касающиеся личности человека, дополнить положениями, наиболее часто используемыми при осуществлении значимых юридических действий и принятии решений органами государственной власти, ссылаясь на нормы российского законодательства.
В связи с этим были бы уместны во второй главе Конституции такие правовые положения, как равный доступ граждан к государственной службе; как гарантии государства по социальному обеспечению тех, кто в этом нуждается; как сохранение права на предоставление жилища малоимущим гражданам бесплатно или за доступную цену; как запрет пропаганды идей, возбуждающих у граждан расовую, национальную, социальную и религиозную вражду и ненависть; как право граждан создавать профессиональные союзы для защиты законных интересов людей; как запрет деятельности незаконных сект в РЮО; как право граждан не свидетельствовать против себя и близких родственников; как обеспечение государством права граждан требовать компенсацию за причиненный им ущерб и тому подобное.
В Конституции РЮО многие перечисленные выше права и свободы человека и гражданина пока отсутствуют. Они особенно важны в Конституции для обоснования законности принимаемых именем Республики Южная Осетия судебных решений.
Глава III Конституции Республики Южная Осетия, как известно, посвящена полномочиям и правам Президента Республики Южная Осетия, являющимся высшим должностным лицом в стране, главой государства.
Глава государства – это должностное лицо, символизирующее единство государства и его народа, занимающее особое положение в системе государственных органов, неподотчетное никому, кроме народа. По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией Республики Южная Осетия, он занимает ведущее место в системе руководящих органов Республики Южная Осетия, осуществляющих государственную власть.
Президент Республики Южная Осетия не просто наделен широким кругом полномочий, которые он применяет, реализуя свой статус главы государства самостоятельно, но и юридически независимо от других органов государственной власти Республики Южная Осетия. Получая свои полномочия от народа на основе всеобщих, равных и прямых выборов, он не подчинен никаким органам власти и не должен отчитываться перед ними.
Полномочия Президента Республик Южная Осетия направлены прежде всего на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), на строгое соблюдение положений Конституции Республики Южная Осетия, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета. Ответственность за свою внутреннюю и внешнюю политику и результаты ее реализации он несет только перед народом Республики Южная Осетия.
Основные направления внутренней и внешней политики государства Президент Республики Южная Осетия в соответствии с Конституцией Республики Южная Осетия формирует в ежегодном послании Парламенту и народу Республики Южная Осетия, в котором, как правило, излагаются важнейшие задачи, намечаемые на предстоящий период. Эти направления должны соответствовать общедемократическим принципам государственного устройства Республики Южная Осетия, содержащимся в Конституции РЮО.
В силу своего статуса главы государства, Президент Республики Южная Осетия представляет нашу страну в международных отношениях как полноправный субъект международного права, подписывает международные договоры и соглашения, заключаемые от имени Республики Южная Осетия.
При осуществлении своих обязанностей Президент Республики Южная Осетия может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, принимать решения только в рамках Конституции Республики Южная Осетия. Все намечаемые задачи, в том числе внешнеполитические, Президент Республики Южная Осетия решает во взаимодействии со всеми ветвями государственной власти. Он не относится ни к одной из ветвей власти, а только обеспечивает согласованность их деятельности, позволяющее организовать бесперебойную работу всего государственного механизма.
Президент Республики Южная Осетия гарант нашего Основного Закона и этим сказано все, что касается исполнения каждой его статьи. Анализ действующей Конституции Республики Южная Осетия показал, что ряд важных ее пунктов или не исполняются, или отсутствуют в тексте. Достаточно отметить, что до сих пор не разработаны и не приняты два важнейших конституционных закона: о Президенте Республики Южная Осетия (статья 53) и о Парламенте Республики Южная Осетия (статья 56). Кроме того, не приведены в должный порядок функции и полномочия Правительства Республики Южная Осетия после отмены из Конституции и законов понятия «Президиум Правительства Республики Южная Осетия".
Необходимость принятия Конституции Республики Южная Осетия в ее новой редакции диктуется не только этими недостатками, но и тем что:
Основной Закон не в полной мере соответствует принципам и нормам международного права;
в Основном Законе Республик Южная Осетия не закреплен ряд важных правовых норм, регламентирующих и раскрывающих суть провозглашенного нами «суверенного демократического правового государства»;
многочисленные изменения за прошедшие годы нарушили стройную структуру Конституции, возникли отдельные несоответствия и противоречия с общепризнанными конституционными нормами;
многие важные правовые положения пока в Конституции Республик Южная Осетия не прописаны, а уже действуют не только в законах, но и в нормативных правовых актах.
отсутствуют положения о разделении предметов ведения и полномочий как между центральной властью и местными исполнительными органами власти, так и между Президентом Республики Южная Осетия и Председателем Правительства Республики Южная Осетия с учетом того, что глава государства является и главой исполнительной власти; в Основном Законе Республики Южная Осетия не отражена и роль некоторых жизненно важных институтов, необходимых для становления гражданского общества и развития независимого демократического правового государства.
Словом, легче раз и навсегда разработать, обсудить с народом и принять новую Конституцию, чем вновь и вновь вносить в нее поправки.
Помимо Президента Республики Южная Осетия, законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти в государстве имеется целый набор конституционных органов с особой компетенцией, которые не входят в систему разделения трех ветвей власти. Эти органы лишь подконтрольны Президенту Республики Южная Осетия в рамках его конституционных полномочий и требований действующего в Республике Южная Осетия законодательства. Такими органами являются:
Прокуратура Республики Южная Осетия, действующая независимо от других органов государственной власти, осуществляя надзор за единообразным исполнением действующего на территории Республик Южная Осетия законодательства;
Национальный банк Республики Южная Осетия, который осуществляет бюджетное и в целом финансово-кредитное регулирование, обеспечивает единое рублевое пространство с Российской Федерацией, тем самым способствует защите финансово-валютного благополучия и суверенитета Республики Южная Осетия;
Центральная избирательная комиссия Республики Южная Осетия – обеспечивающая реализацию конституционных принципов в процессе избрания органов государственной и местной власти, осуществляющая также контроль за соблюдением избирательных прав и прав граждан на участие в референдумах;
создание института Уполномоченного по правам человека, который считается в международном праве одним из самых важных достижений демократического режима в стране. К сожалению, в Конституции Республики Южная Осетия пока не нашлось места этому важному должностному лицу государства;
особое место в Конституции Республики Южная Осетия должно было быть отведено также Контрольно-счетной палате Республики Южная Осетия, исполняющей важную роль института государственного контроля за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, за соблюдением финансовой дисциплины во всех органах и организациях, а также осуществляющей мониторинг с целью противодействия коррупции и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, тем самым, способствуя защите экономической безопасности Республики Южная Осетия.
Следует подчеркнуть также, что Президент Республики Южная Осетия, как глава государства, имеет право с названных позиций оценивать содержание деятельности непосредственно ему подотчетных органов – Правительства, Совета безопасности, министерств и ведомств, ведающих вопросами обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, проблемами предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, служб внешней разведки и государственной охраны, назначать руководителей и заместителей руководителей этих органов, утверждать их положения, структуры и предельные размеры штатной численности, а также вправе выдвигать руководителей тех государственных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях. Однако часть из этих предложений и норм в Конституции пока не отражены.
Как известно, Конституция Республики Южная Осетия закрепляет ряд требований, предъявляемых к кандидату на пост Президента Республики Южная Осетия, в частности, чтобы будущий глава государства в обязательном порядке был гражданином Республики Южная Осетия. Конституция также закрепляет ценз оседлости – требование, чтобы кандидат постоянно проживал последние 10 лет на территории Республики Южная Осетия.
Если с первым требованием о местном гражданстве еще можно согласиться, то второй ценз – о последних 10 годах постоянного проживания «пахнет» абсурдностью этой нормы, выдуманной бывшими руководителями республики с целью оградить себя от опасности победы более достойного соперника. Для примера рассмотрим хотя бы такой пример: молодой человек с высшим образованием успешно работал в Республике Южная Осетия, но решил выехать на курсы повышения квалификации либо с целью получить вторую специальность. Отучился, приехал, знаний хоть отбавляй, но последние 10 лет из-за учебы постоянно не проживал на родине. А может он уже народом признанный кандидат, как тогда быть? Да и сам ценз можно было бы уменьшить до 2-3 лет, учитывая малочисленность населения, которые о жителях Республики Южная Осетия знают все, от деловых качеств до семейных отношений. Слово «постоянно» следует исключить в любом случае.
Важным положением Конституции Республики Южная Осетия является установление неприкосновенности Президента Республики Южная Осетия, утверждающая твердую гарантию его независимости и стабильности статуса главы государства. Ввиду отсутствия специального конституционного закона, регламентирующего статус, полномочия и гарантии Президента Республики Южная Осетия, понятие «неприкосновенность» главы государства законодательно не установлено и не раскрыто в полной мере.
Между тем, под конституционной неприкосновенностью Президента Республики Южная Осетия понимается невозможность принудительного отстранения его от власти, незаконно возбудить против него уголовное дело и административное производство. Действующий Президент Республики Южная Осетия не может быть арестован, задержан в административном порядке, подвергнут обыску и личному досмотру. Неприкосновенны также его жилище, служебное помещение, транспорт и личное имущество.
При этом не следует толковать неприкосновенность Президента Республики Южная Осетия как возможность уйти от ответственности в случае совершения им грубого противоправного деяния. Для этого в статье 72 Конституции Республики Южная Осетия специально закреплена процедура отрешения Президента Республики Южная Осетия от должности и только после этого возможно привлечение его к любому виду ответственности.
Вместе с тем процедура отрешения Президента Республики Южная Осетия от власти сформулирована в Конституции Республики Южная Осетия таким несуразным образом, что ни один государственный орган, в том числе Парламент Республики Южная Осетия, не сможет законно отстранить его от власти. Дело в том, что если даже Верховный суд Республики Южная Осетия подтвердит совершение главой государства тяжкого преступления (в том числе государственную измену), все равно нужно еще, чтобы три четверти депутатов проголосовали за отстранение Президента Республики Южная Осетия от должности, а такой случай явно не реален.
Вот таковы изложенные в главе III Конституции Республики Южная Осетия полномочия Президента Республики Южная Осетия и некоторые мои правовые предложения, которые следовало бы рассмотреть Конституционной комиссии при Президенте Республики Южная Осетия и принять по ним соответствующие решения.
Важное место в Конституции Республики Южная Осетия (глава IV) отведено формированию, структуре и полномочиям Парламента Республики Южная Осетия, являющемуся высшим представительным и единственным законодательным органом Республики Южная Осетия. Парламент Республики Южная Осетия формируется из 34 депутатов путем всеобщих выборов с целью обеспечения представительства народа республики, всех его слоев и социальных групп в высшем законодательном органе страны и создания правовой системы, соответствующей принципам и нормам международного права.
Конституционное закрепление основ организации и деятельности Парламента Республики Южная Осетия имеет большое значение для развития парламентаризма в Республике Южная Осетия. Достаточно высокий статус Парламента Республики Южная Осетия и предоставленные полномочия позволяют ему обеспечивать стабильное функционирование демократических институтов государственной власти в Республике Южная Осетия.
Вместе с тем серьезным минусом в работе Парламента Республики Южная Осетия является отсутствие местных представительных органов, закрепляющих народовластие в качестве одной из основ конституционного строя. Между тем эффективное функционирование Парламента Республики Южная Осетия – как проводника воли народа путем законодательной деятельности, а также путем осуществления своих исключительных полномочий по избранию местных Советов депутатов и обеспечению их достойного представительства в органах власти, способствовало бы становлению демократического правового государства, конституционно провозглашенного нашим народом 14 лет назад.
Конституция Республики Южная Осетия прямо не называет Парламент Республики Южная Осетия контрольным органом, но некоторые полномочия позволяют ему осуществлять ряд контрольных функций: это право депутатов Парламента Республики Южная Осетия заслушивать ежегодные отчеты Правительства Республики Южная Осетия о проделанной им работе; контроль за исполнением Государственного бюджета РЮО; контроль за исполнением ратифицированных международных договоров (соглашений); право парламентского запроса и заслушивание должностных лиц Правительства Республики Южная Осетия на своих заседаниях и т.д.
Еще одни серьезный недостаток, который мешает организации эффективной работы в Парламенте – это не оправдавшая себя система выборов его депутатов. Известно, что в настоящее время законодательная власть в Республике Южная Осетия формируется из депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе, то есть по спискам политических партий, победивших на выборах согласно полученным голосам.
Абсолютное большинство населения даже не знало, кто стал депутатом и к кому следует обращаться из них в случае необходимости, потому что закон заставляет их голосовать за партийные списки, а не за «своего» депутата. Совершенно нелогично, когда ответственность перед избирателями за слабую работу, в том числе законотворческую, за отсутствие на работе и на сессиях, за нарушение регламента и так далее, как правило, несет партийная фракция, а не депутат, потому что для избирателей он «ничей». Теперь новый Парламент РЮО уже закрепил депутатов по избирательным округам.
Пора принять Конституцию и закон о выборах депутатов Парламента Республики Южная Осетия и переходить на систему их выборов по мажоритарной (одномандатной) системе, чтобы каждый избиратель знал «своего» депутата, видел какую пользу для родины приносит тот или иной народный избранник, а при необходимости мог бы потребовать его отставку в соответствии с действующим законодательством.
Для решения повседневных городских и районных местных проблем и забот проживающих там жителей, в соответствии с Конституцией Республики Южная Осетия должны каждые три года избираться Советы депутатов местного самоуправления. Главная же задача депутатов, избираемых в Парламент Республики Южная Осетия каждые 5 лет, подготовка и принятие новых законов, совершенствование действующего на территории Республики Южная Осетия законодательства, а также организация контроля за исполнением этих законов государственными органами, всеми организациями, должностными лицами и гражданами Республики Южная Осетия.
Формой принятия Парламентом Республики Южная Осетия решений по вопросам своей компетенции являются постановления. Они представляют собой подзаконные акты, которые должны соответствовать Конституции и законам Республики Южная Осетия. Они обязательны к применению и исполнению на всей территории Республики Южная Осетия.
В соответствии с главой пятой Конституции Правительство Республики Южная Осетия является высшим коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в республике. Наряду с Президентом, Парламентом и судами Республики Южная Осетия, Правительство осуществляет государственную власть, действуя при этом самостоятельно, независимо, но в тесном взаимодействии с указанными ветвями власти над реализацией внутренней и внешней политики страны.
Несмотря на это, действующая Конституция РЮО, сохраняя некоторые формы парламентского контроля за деятельностью Правительства, закрепляет не только его самостоятельность, но и ответственность за выполнение утверждаемых Парламентом социально-экономических программ, за исполнение закона о Государственном бюджете Республики Южная Осетия на каждый очередной финансово-хозяйственный год, за иные упущения в работе.
Однако, ныне действующая Конституция Республики Южная Осетия, из-за вносимых в нее многочисленных изменений, все еще изобилует противоречиями и недостатками, в том числе и в главе V. Несмотря на то, что из Основного Закона республики и действующего законодательства в 2013 году исключен несуразно образованный прежним Президентом Республики Южная Осетия «Президиум Правительства», который в нарушение норм международного права «управлял» самим Правительством Республики Южная Осетия, все же следует считать, что глава пятая Конституции Республики Южная Осетия не до конца приведена в должный порядок.
Во-первых, Президиум Правительства Республики Южная Осетия нужен и следует его воссоздать, конституционно определить его нормальный правовой статус, а полномочия, персональный состав и порядок его деятельности закрепить в конституционном законе «О Правительстве Республики Южная Осетия» с тем, чтобы этот рабочий правительственный орган имел возможность безотлагательно решать оперативно возникшие текущие вопросы в любой день, не дожидаясь очередного заседания Правительства в целом.
Во-вторых, в Конституции РЮО пока нет даже «намека» о важнейших конституционных полномочиях Правительства и его Председателя, зато есть порядок роспуска исполнительной власти и отставки его руководителей.
В-третьих, в Основном Законе республики нет также статей и пунктов, регламентирующих хотя бы основные функции Правительства, а также перечня актов, принимаемых исключительно на заседаниях Правительства Республики Южная Осетия.
Нет в данном разделе Конституции Республики Южная Осетия и установленного порядка представления кандидатуры Председателя Правительства в Парламент Республики Южная Осетия на утверждение. Процедура утверждения руководителя Правительства почему-то изложена в статье 50 Конституции без сроков, отведенных Президенту и Парламенту на представление и на принятие решения по этому важнейшему кадровому вопросу. Очевидно, каждый скажет, что больше чем на две недели республику без полномочно сформированного Правительства оставить нельзя, учитывая какое «наследство» оставила предшествующая власть Республики Южная Осетия и в каком состоянии оказалась экономика республики.
Наряду с Президентом, Парламентом и Правительством Республики Южная Осетия, как известно, государственную власть осуществляют суды Республики Южная Осетия. Конституция предусматривает значительные полномочия судебной власти по отношению к законодательной и исполнительной. В то же время формы влияния со стороны этих органов на судебные органы весьма ограничены и не могут повлиять на их самостоятельность и независимость, в том числе и Президент Республики Южная Осетия.
Важным свойством судебной власти является ее исключительность, подтверждаемая тем, что правосудие осуществляется исключительно только судами и не может быть возложено ни на какой другой государственный орган ни при каких обстоятельствах. Конституция Республики Южная Осетия не называет все органы, входящие в судебную систему Республики Южная Осетия, а только устанавливает статус и полномочия высших судов – Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного.
К сожалению, Конституционный Суд РЮО до сих пор не избран, не определен должным образом его конституционный статус. Статьи Конституции РЮО раскрывают лишь некоторые полномочия этого важнейшего судебного органа. Между тем, следовало сначала подчеркнуть, что собой представляет этот государственный судебный орган, для чего он создается, а затем изложить пункты, раскрывающие его компетенцию, как это изложено в статье 84 Конституции Республики Южная Осетия, раскрывающем статус и полномочия Верховного Суда Республики Южная Осетия.
Конституционный Суд Республики Южная Осетия является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты государственного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Республики Южная Осетия.
Конституционный Суд – это единственный государственный орган, который дает функциональное толкование положений, изложенных в Конституции Республики Южная Осетия, обязательное на всей территории Республики Южная Осетия.
В связи с тем, что Конституционный Суд Республики Южная Осетия не является законодательным органом, он не вправе отменять нормативные правовые акты или договоры Республики Южная Осетия, но может признать их неконституционными. В этом случае они утрачивают юридическую силу. Решения Конституционного Суда окончательны и обжалованию не подлежит.
В отличие от Конституционного Суда, Верховный суд Республики Южная Осетия возглавляет систему судов общей юрисдикции, осуществляет судебный надзор за деятельностью судей городского и районных судов, дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Верховный Суд Республики Южная Осетия в настоящее время действует в составе: Президиума Верховного Суда Республики Южная Осетия, Кассационной коллегии, Судебной коллегии по гражданским делам и Судебной коллегии по уголовным делам. Осуществляет также административное производство. Было бы очевидно, целесообразно, учитывая большой дефицит Государственного бюджета Республики Южная Осетия вместо Конституционного Суда Республики Южная Осетия образовать в составе Верховного Суда Республики Южная Осетия Конституционную коллегию по делам конституционного судопроизводства, наделив ее всеми функциями и полномочиями, принадлежавшими этой высшей судебной власти. В этом случае особое место в деятельности Верховного Суда и нижестоящих судов общей юрисдикции заняли бы дела по осуществлению (как в РФ) юрисдикционно - контрольных полномочий над подзаконными актами и действиями должностных лиц государственного аппарата.
Что касается Высшего Арбитражного Суда Республики Южная Осетия, то он в качестве суда первой инстанции рассматривает дела по разрешению экономических споров и иные хозяйственные вопросы в пределах своей компетенции. Высший Арбитражный Суд может рассматривать дела и об оспаривании нормативных правовых актов Президента, других высших руководителей органов исполнительной власти, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если по закону их рассмотрение будет отнесено к компетенции арбитражных судов.
Полномочия, порядок образования и деятельности всех судов Республики Южная Осетия определяются соответствующими конституционными и иными законами.
В качестве одной из основ государственного и конституционного строя Основным Законом Республики Южная Осетия определено местное самоуправление, которое в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления может осуществляться главным образом выборными представительными органами в пределах их полномочий, направленных на решение задач местного значения, стоящих перед каждым административно-территориальным образованием республики.
Именно Конституция закрепляет права местных представительных органов, как важную форму народовластия, осуществляемую через Советы депутатов, ранее избираемых в Республике Южная Осетия по одномандатным избирательным округам. Однако, как было уже выше сказано, местные Советы депутатов ни в городах, ни в районах Республики Южная Осетия до сих пор не избраны. Органы местного государственного управления и самоуправления к тому же государственную власть не осуществляют. Эта норма международного права. Поэтому включение местных органов в статью 7 Конституции Республики Южная Осетия – это серьезная правовая ошибка, которая подлежит исправлению тоже на очередном референдуме.
Между тем, создание самостоятельной системы публичной местной власти и избрание ее представительных органов в каждом регионе республики, имело бы большое значение для повышения трудовой активности и самостоятельности граждан в решении многотрудных вопросов местного значения.
Можно только сожалеть, что до сих пор также не принято решение о разделении полномочий и предметов ведения между государственными исполнительными органами власти (Правительство) и местными исполнительно-распорядительными органами (администрации городов и районов), не принят соответствующий закон для правового решения этой важной государственной задачи, практически не реализуется конституционное право, предусматривающее полномочия местных органов власти по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, в состав которой на мой взгляд, должны входить:
а) средства местного бюджета;
б) имущество, находящееся уже на балансе местных органов;
в) земельные и природные ресурсы, по действующему законодательству являющиеся их собственностью;
г) муниципальный жилой фонд;
д) нежилые помещения;
е) многие учреждения здравоохранения, образования, культуры и спорта;
ж) другое движимое и недвижимое имущество, которое должно быть закреплено за местной властью законом о разграничении предметов ведения и полномочий между центральными и местными органами. К сожалению, состав муниципальной собственности городов и районов, который должен был бы быть определен в соответствии со статьей 13 Конституции Республики Южная Осетия, пока остается только желанием.
Важная роль в деле реанимации органов местной власти принадлежит Парламенту Республики Южная Осетия, который незамедлительно должен изложить полномочия и порядок работы местных органов в главе VIII Конституции Республики Южная Осетия. У бывших депутатов Парламента Республики Южная Осетия не было прав приостанавливать целую главу Основного Закона республики. Статья 61 позволяет лишь вносить изменения и дополнения в Конституцию и в действующие законы Республики Южная Осетия, а это не одно и то же. За органы народовластия голосовало все взрослое население республики и даже все 34 депутата не имеют право приостанавливать их конституционные полномочия.
Кроме того, нужно срочно подготовить и принять законы о выборах местных Советов депутатов, о местном самоуправлении, другие законодательные акты и обеспечить правовую защиту деятельности всех местных органов. Это все входит в исключительные полномочия Парламента РЮО.
Наконец, несколько слов о последней части Конституции Республики Южная Осетия. Практически любая Конституция нуждается в заключительных и переходных положениях, поскольку именно этот раздел определяет сроки и порядок введения в действие Основного Закона, влечет за собой существенные перемены в действующем законодательстве, в деятельности органов государственной власти. Только обидно, что за 14 лет действия нашей Конституции не исполнены требования пункта 3 Заключительных и переходных положений о том, что все конституционные законы необходимо принять в течение одного года, а иные названные в Конституции законы – не позднее двух лет.
Думаю, в данном правовом анализе состояния действующего законодательства республики достаточно доказательств для того, чтобы принять не только новую Конституцию и конституционные законы, но и все нормативные правовые акты, определяющие нормы права, вытекающие из статей Конституции Республики Южная Осетия.
И.Д.Мамиев – депутат Парламента РЮО